反垄断法是国家基于“公平与效率”之价值来规范市场竞争行为的基础性法律规范，其有效实施是保障市场竞争秩序的关键。宽恕政策作为规制垄断协议的制度手段，是反垄断法得以落实的重要举措。我国《反垄断法》引进了宽恕制度，但其内容相比较于发达国家的反垄断立法而言可操作性还不够强，会给反垄断执法活动造成不便。本文拟通过解构我国《反垄断法》规制垄断协议时所规定的宽恕制度，按照我国反垄断的特点和特色，尝试对我国的反垄断宽恕制度提出相应的完善建议，以更深入、贴切地贯彻实现我国《反垄断法》的初衷。

一、我国《反垄断法》宽恕制度解析

我国《反垄断法》第46条第2款规定：经营者主动向反垄断执法机构报告达成垄断协议的有关情况并提供重要证据的，反垄断执法机构可以酌情减轻或者免除对该经营者的处罚。本款规定应当是我国反垄断宽恕制度的基本内容。根据本款规定，我国《反垄断法》的宽恕制度也包括了主体、条件、减免规定三个部分。

1．申请主体。第46条第2款所说的“经营者”是指参与了垄断协议的经营者。至于经营者是否是垄断协议的“煽动者”或“领导者”，我国反垄断法没有规定。如此规定会造成对垄断协议核心参与者利益的庇护，在执法过程中会对协议的一般参与者造成不公平，并有可能使宽恕制度对缔结垄断协议的打击效果下降，以致提高反垄断执法成本。因此，我国关于申请主体的规定不能完全体现宽恕制度的公平价值和效率价值。

2．申请条件。关于时间条件，我国现行《反垄断法》没有明确规定，只在第46条第2款规定了经营者应“主动向反垄断执法机构报告”。对此，也可以理解为在反垄断执法机构对经营者开展反垄断调查之前和调查过程中的任何时间内，经营者都可以提出申请。这样的规定没有规定调查前后对于申请人宽恕幅度的区别，也没有提及第一申请人和其他申请人在宽恕程度方面的区别，会使“自首申请”这一规定无法对参加垄断协议的经营者造成时间上的压力，从而导致时间条件所关注的执法效率大打折扣，不利于鼓励垄断协议参加人尽快自首，无法达到宽恕制度对效率价值的要求。

关于证据条件，本款规定经营者应当“主动向反垄断执法机构报告达成垄断协议的有关情况并提供重要证据”。“有关”体现了证据的关联性，“重要”体现了证据的价值性，而证据本身的真实性要求是不言自明的，故我国关于证据条件的规定与国际通行的标准基本一致，只是规定的表述不够明确、具体，容易因没有具体法律可依而造成执法不公的现象。证据条件虽然在一定程度上体现了宽恕制度的公平价值和效率价值，但如欲在具体执法操作中完全达到价值要求会有一定难度。

3．减免规定。本款所称“反垄断执法机构可以酌情减轻或者免除对该经营者的处罚”是指反垄断执法机构可以根据经营者所提供的情报的重要性以及所提供证据的证明力大小，决定对该经营者减轻或者免除处罚的程度。但此规定过于宽泛，会使执法机构的自由裁量权过大，势必造成法制的不统一，影响执法活动和执法效果，不明确的减免规定无法在垄断协议参加人心中产生对优惠后果的预期，影响宽恕制度公平价值的伸张。最终可能影响宽恕制度效率价值、秩序价值和社会整体效益价值。

可见，相较于市场经济发达国家、地区的反垄断立法，我国《反垄断法》宽恕制度仍然不甚清晰，而且缺少对申诉人利益和执法机关执法活动的保障。我国宽恕制度的规定在申请主体、申请条件和减免规定三个方面都不能达到完全体现宽恕制度价值的要求，需要立法机关进一步细化立法，将其加以完善。

二、我国宽恕制度细化的必要性与可行性

我们知道，宽恕制度最早产生于美国，目前已有加拿大、日本、欧盟、澳大利亚等二十多个国家和地区的反垄断法引入了该制度。宽恕制度已成为揭露垄断协议最有效的手段，对打击垄断协议发挥着巨大作用。据统计，欧共体委员会在实施宽恕制度前，于1969年至1995年间仅查处到33个垄断协议当事人；而从1996年开始实施宽恕制度后，仅在1996年至2001年间，就查处了160个签订了垄断协议的公司。这组对比数据充分显示了宽恕制度的效率潜能。宽恕制度通过寻找垄断集团内部突破口，诱导垄断集团参与者倒戈，从而瓦解垄断协议。其不仅能够大大降低反垄断执法成本，而且可以直接达到保护市场经济秩序的目的。基于此，我国制定《反垄断法》时对此也作了相应规定，但过于原则而不可避免地呈现上文所述的诸多不足。因此，结合我国国情并资他国相关经验，完善、细化我国反垄断中的宽恕制度势在必行。

首先，为了实现我国《反垄断法》宽恕制度应有功效，细化宽恕制度条款是十分必要的。我国现行《反垄断法》在宽恕制度的申请主体、申请条件、减免规定等方面都不甚完善，我国反垄断宽恕制度的价值无法得到完全的体现。由于依据宽恕制度的价值，细化具体操作规定便于收集垄断协议的信息和证据，能够增加违法成本，降低反垄断执法成本、节约执法资源，因而我国的反垄断宽恕制度具有细化的价值，需要进一步细化使之能够得以顺利执行，并发挥其协助破坏垄断协议的作用。

同时，在我国细化宽恕制度存在可行性条件。目前我国的《反垄断法》已经对宽恕制度作了原则性规定，并已经确定了相应的反垄断执法机构，在此基础上借鉴市场经济发达的国家、地区的成功经验，总结我国近年来在宽恕制度立法和执法方面的经验教训，可以较为方便地细化宽恕制度条款，完善我国的反垄断宽恕制度立法。

三、我国《反垄断法》宽恕制度实现路径的完善

为了使宽恕制度的价值在我国《反垄断法》立法中得以体现，在反垄断执法过程中得以贯彻，我国关于宽恕制度的规定需要进一步细化和完善。由于我国宽恕制度刚刚建立，其与市场经济发达国家的立法存在一定差距，因而需要借鉴国外宽恕制度的成熟经验和立法成果，并结合我国当前市场竞争状况和我国反垄断执行中的经验教训，用发展的眼光审视我国现有宽恕制度的不足，以宽恕制度的价值目标指导实施细则的完善。

1．在申请主体方面，为维护宽恕制度的公平价值和效率价值，进而，达到秩序价值和社会整体效益价值的要求，我国可以遵循世界大多数国家立法，排除宽恕制度对垄断协议的“煽动者和领导者”的适用，鼓励垄断协议次要参与者自首，以遏制垄断协议的产生，从而减少执法者证明垄断协议存在的难度。

2．在申请时间条件方面，我国可以考虑引入“第一上门者”原则，给予第一申请人绝对的宽恕优惠，而依次减少对其后的申请人的优惠。我国还可参考美国、欧盟等国家、地区的规定，排除对在执行机关“已经掌握充分证据决定进行与垄断协议相关的调查或已经进行调查”情况下提出申请的申请人的宽恕，以保证宽恕制度的公平实施，保障宽恕制度为反垄断执法带来的效率价值。

3．在申请证据条件方面，欧盟和英美关于申请人所提交的证据的要求不尽相同，我国立法需要比较其利弊再进行选择。依前文对其二者如何体现宽恕制度的价值分析可知，欧盟的“决定性证据”与英国、美国的规定相比施之过严，不利于对垄断协议的规制，不利于宽恕制度价值的体现。故我国可以选择适用美国、英国的规定，不对证据做出“决定性证据”要求的规定，保障公平价值，以拓宽案件申请的来源，实现效率价值、秩序价值和社会整体效益价值。

4．在减免规定方面，建议我国可以进一步明确宽恕减免的范围和方向，详细规定减免民事还是行政责任，并参照美国的反垄断宽恕制度，适度引入刑事责任，通过提高对垄断协议参加者的威慑力，增加宽恕制度的吸引力，为进一步提高执法效率奠定制度基础，为宽恕制度公平、效率、秩序、社会整体效益价值的实现提供便利条件。

作为反垄断法执行的重要措施，宽恕制度以给予减免处罚的优惠为前提，诱使垄断协议参与人自首，以降低执法成本，达到打击垄断行为、维护市场竞争秩序，实现社会整体利益的目的。我国《反垄断法》关于宽恕制度的规定仍有诸多不足，而难以胜任其当初重任。因此，我国应以《反垄断法》的颁布、实施为契机，细化反垄断宽恕制度，完善宽恕制度体系，以确保执法机关能够有效地打击垄断协议，实现反垄断法的目标，保障市场竞争秩序和谐、稳健发展。