一个和谐的社会必然是自由的社会、公正的社会、有秩序的社会和讲效率并可持续发展的社会。构建和谐社会是我国社会主义建设的理想目标，需要各类法律制度与措施来实现。财政法就是促进和保障社会和谐的重要法律制度。它不仅要在社会的平稳发展中逐步完善，更需要在重大事件中得到创新性发展。例如，在抗震救灾、国际金融危机应对过程中，我们逐步意识到了预算法、财政转移支付法、税法以及财政监督法的重要性，看到了存在的问题和改革的方向。为此，财政立法，需要以和谐社会为背景，注入新理念，构建起以《财政法》为核心的财政法律体系。

一、财政法的分配性价值与和谐社会目标相契合

从法的价值角度看，一个和谐的社会是自由的社会、有秩序的社会、公正的社会和高效率的社会。和谐是发的最高价值目标。构建和谐社会是我国社会主义建设的理想目标，需要包括财政法在内的各类制度与措施来实现。

在财政法所追求的价值中，最主要的是财政法与经济利益的关系。我们致力于构建和谐社会，就必须客观面对并合理解决社会多元利益、多层次主体之间的矛盾和冲突。“法是利益的调整器”。德国著名法学家耶林认为：“法律的目的是平衡个人利益与社会利益，实现利己主义与利他主义的结合。”但是，由于法律部门的个性差异，其对平衡理念的追求也不相同。能够主动调整多元化利益的主要有财政法。财政法在功能上就是协调解决社会整体利益和社会个体利益之间矛盾的法。

和谐社会并不是没有矛盾冲突的社会，而在于它拥有一套有效处理和化解矛盾冲突的社会机制。运用财政法分配性价值，可以促进和谐社会建设。公共财政理论认为，市场无法自动实现公平分配或曰分配不公，是市场失灵的一个重要表现，这种状态是市场本身所无法克服的。换言之，市场经济的逐利本性和效率法则表明，当收入分配结果呈现出较大的差异，甚至高低悬殊时，其内部并不存在一种纠偏的再分配机制。越是运行有效的市场机制，不仅无法改变要素的既有分布状态，而且由于价值规律的作用，分配不公的程度有自我增强的趋势。因此，必须借助非市场机制——政府的财税调节——以实现公平分配的目标，避免社会发展步入拉美化陷阱。公平分配社会财富，作为政府的一种公共服务，通过持续、规范的再分配措施，如个人所得税制度、企业所得税制度、消费税制度、预算制度、财政转移支付制度等，以财政法手段矫正财富分配，避免出现两极分化的“哑铃型”社会分层结构，以期增强社会成员公平分享经济增长的成果，是政府应尽的责任，也是市场经济不可或缺的公共产品。

“效率经由市场，公平通过政府”这句名言，鲜明地指出了公平问题在西方财政学中的分量，指出了政府收支与社会公平问题的密切关系。财政法则为规范政府的财富再分配行为提供法制保障。没有再分配的规范化、制度化进路，任何旨在缩小收入差距的措施，在实践中都将大打折扣。在改革的攻坚阶段，由于财富差别悬殊的社会分层加速，本应由公平、有效的利益调节机制加以矫正，但旧有的传统体制对这种变化缺乏积极的回应，对收入分配制度改革重视不够，再分配调控能力弱化，是影响和谐社会构建的重要制度性因素。财政本质上作为一种分配关系，对公平分配是否重视，直接反映了对公共财政内涵把握的深度。

完善相应的财政法律制度，明确政府职责，最大限度地促进公平分配之实现，是解决收入差距、区域差距过大的必然要求。财政的再分配途径主要通过税收法律制度、预算制度、财政转移支付制度进行。政府通过完善税法增强财政的汲取能力，为财政的转移性支出创造稳定的收入来源，同时，个人所得税法的累进税制和遗产税、赠与税合法地“剥夺”富人的一部分收入，可以适度熨平收入差距。

    同时，财政法不仅是调节社会经济的法制保障，也是促进政府与纳税人和谐互动发展的有效制度途径。我们应当通过完善财政法的原则、程序等基本制度，构筑一个政府与纳税人之间和谐互动的关系，促进财政法的有效实施。

二、以纳税人为本是财政法的核心理念

全面落实科学发展观、构建和谐社会，是当代中国的时代主题。科学发展观是推进社会主义现代化建设又快又好的指导思想。科学发展观的核心是以人为本。以人为本，是“十一五”时期公共财政建设的一条主线。公共财政支出安排，要充分体现以人为本的精神，为广大人民群众的利益服务，努力促进和谐社会建设。实现基本公共服务均等化，改善经济困难地区的落后面貌，促进区域、经济社会协调发展，既是公共财政的目标，更是构建和谐社会的要求。 

财政法作为国家基本的经济法律制度之一，它的改革、发展与完善也不能脱离时代的主题。改革与完善财政法制度必须全面思考和落实科学发展观，要树立以纳税人为本，把统筹经济社会和地区协调发展，促进环境保护和社会全面进步，实现国民经济的可持续发展，构建社会主义和谐社会，当成财政法改革与发展的远大目标。

财政法领域如何贯彻“尊重和保障人权”的宪法精神和实现“以人为本”，是一项重要的研究课题。笔者认为，首先要在思想观念上确立以纳税人为本的财政法理念，重视纳税人权利的保护。换言之，国家尊重和保障人权，在财政税收层面上即体现为对纳税人权利的尊重与保障。目前，中国财政税收法律、法规在保障民生，尊重纳税人权利方面已取得了较大的进步，但从建设社会主义法治国家的总体要求而言，仍然迫切需要对此作出更多的改革与完善。我们将宪法规定的国家尊重和保障人权的精神融入财政法理念，为在财税立法与财政法实务中贯彻宪法的人权精神作出努力。

我们只有从尊重人权的高度来看待纳税人权利的保护，才能给纳税人权利以更为有力的保障。我们在财税执法调研中欣喜地看到，不仅仅是纳税人的权利意识提高了，财税执法机关对纳税人权利同样也给予了足够重视，并提出了树立“纳税人第一位”、“让纳税人享受服务”、“满足纳税人需求”、“为纳税人提供最易接受的便捷服务”等具体口号，这些现实情况凸现了“以人为本”的意识深入人们头脑，也明显表达了“以纳税人为本”理念提出的必要性与重要性。

三、以《财政法》为核心构建我国的财政法律体系

近年来，我国的财政立法取得了很大的进步，尤其是在税收领域，《企业所得税法》的出台，《税收征管法》的修订以及《个人所得税法》、《增值税暂行条例》等单行法律法规的不断修改完善，大大推动了我国税收立法的进展。但从财政法的整体而言，仍然存在基本的财政法律缺位、财税立法结构发展不均衡、规范性文件系统化不够、立法技术与质量不高等问题，迫切需要构建一套科学合理的财政法律体系，以有效充分发挥财政法的宏观调控与收入分配的功能。为此，笔者提出以下建议：

1．以《财政法》为财政法律体系的龙头法

“法制统一是法治国家的基本标准。”而要实现法制统一，就必须克服现行有效的财税方面的规范性文件之间存在的矛盾与冲突，消除财税法体系内部的分散化现象，推进财税基本法的法典化，要通过对财税方面的现行有效的法律规范性文件的全面清理的基础上，根据我国社会主义财税法的价值、理念和基本原则，编纂《财政法》。《财政法》是财政法领域中的基本法，以《财政法》为核心构建中国社会主义财政法律的体系框架。

按照《中华人民共和国立法法》第8条规定的精神，《财政法》主要规定财政、税收的基本制度。因此，《财政法》的基本框架，除了明确规定立法宗旨和基本原则、财政收支权限划分（财政管理体制）、适用范围等总则性内容外，还要对财政主体、财政行为、预算、财政收入、财政支出、财政监督管理、财政法责任与救济制度等内容分别做出原则性规定。根据这些原则性规定再制定预算法、税收基本法、财政转移支付法等基本的法律规范。 

2．加快推进《预算法》的修法工作

预算法确立国家的预算体制以及预算程序，是财政法中的核心内容之一。中国虽有《预算法》，确立了复式预算体系，但实际上，预算外资金和基金的大量存在，极大程度扰乱了地方政府的预算，而国有资本经营预算、社会保障预算的缺失导致复式预算体系名不符实。此外，预算法本身还存在很多问题。因此，我们需要尽快推动《预算法》的修订工作，完善财政法治。

3．以《税法通则》为核心完善财政收入法

随着公共财政、依法治税与税制改革的发展，制定一部规范税收基本制度的《税法通则》已经提上国家立法议程，这也是适应社会主义市场经济法律体系建设的需要。我们应当认真总结税收立法经验，借鉴国外税收立法体例，研究解决《税法通则》立法中存在的理论与实际问题，积极推进这一税收法治建设的基石工程。自1995年以来，全国人民代表大会连续三次将《税法通则》（又称《税收基本法》、《税收通则法》）列入立法规划。十一届全国人大应当进一步推动《税法通则》的立法工作。在此基础上，加快《增值税法》、《消费税法》、《营业税法》等具体税种的立法，完善规费收入、彩票、国债等方面的立法。

4．完善财政支出立法

财政支出在国民经济和社会发展中占有重要地位，是国家配置资源、调节收入分配、进行宏观调控的政策工具，与国计民生息息相关。只有建立一个结构合理、管理规范、约束有力、讲究效益的财政支出管理制度体系，将财政支出管理框架中具有规律性、稳定性的内容法制化、程序化，形成系统的财政支出法律制度，才能做到依法行政、依法理财，提高财政资金的使用效率和国家宏观调控管理水平。中国目前的财政支出法、财政监督法存在严重的立法缺失，导致了财政资金浪费严重、支出结构不合理、“跑步钱进”等一系列的问题。因此，中国“今后几年财政改革的基本思路，是在不断完善财政收入体系的同时，重点推出支出管理改革，加快建立公共财政体系”，必须“下大力气调整和优化财政指出结构，抓紧构建公共财政支出框架”，“大力推进财政支出管理制度的改革”。我们必须从财政支出体制改革的角度出发，规划公共预算支出、资本性支出、社会保障支出、财政转移支付等法律制度。

5．构建完整的财政监督管理法

财政监督管理实际上包括两个层面的含义：一是管理；二是监督。从词义上分析，管理主要是指对某项负责工作的经管和约束；监督则是指“察看并加以管理”或者说是“监察、督促”。因此，两者既有联系，又有区别。从财政法治的角度分析，财政管理，是指对财政收入和财政支出行为进行的一种界定和约束；财政监督则是指对财政权力的一种制约，确切地说是对滥用或可能滥用权力的制约。正如学者指出的，“财政监督是财政管理的重要环节”，财政监督体现管理的本质属性，寓于财政管理活动当中。如果撷取管理与监督之共义，则笔者统称的财政监督管理法实际上就是一套规范财政收支行为的法律规则体系。中国迫切需要加强财政监督管理的立法工作，包括《国库管理法》的制定，以及《税收征收管理法》、《政府采购法》的进一步完善。

6．强化财政责任立法

法律责任作为法律运行的保障机制，是法治不可或缺的环节；作为一个重要概念，是法学范畴体系的要素。因此，无论从厉行法治的实践需要，还是从法学发展的学术需要，都应当重视对法律责任的研究。在中国的财政法治领域，迫切需要构建一套成熟的财政法律制度。财政法律责任之于财政主体的威慑力，犹如财政救济制度之于财政权利的重要性，两者的改革与完善对财政法律规范执行效果的保障价值不言而喻。我们既要从整体上考虑法律责任的立法问题，也要从每一个单行立法中完善法律责任的规则。